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荷兰人治水:从“与水争地”到“还地于河”  

2015-04-21 17:24:11|  分类: 荷兰万象 |  标签: |举报 |字号 订阅

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荷兰人治水:从“与水争地”到“还地于河” - 荷兰在线 - 荷兰在线
 
(荷兰在线)提起荷兰,许多中国人会马上想到“围海造田”。自13世纪起,荷兰人便开始大规模的“与水争地”运动,如今20%的荷兰国土是人工填海造出来的,故有“上帝造海,荷兰人造陆”的说法。

但是近些年来,荷兰人治水的态度,正逐渐从“与水争地”转变为“还地于河”和“与水共存”。但究竟是在什么情况下,让荷兰人翻转过去几百年来“与水争地”的治水文化呢?况且观念的转变并非一蹴而就,新政策的推行必定遭遇冲突,荷兰政府又使出哪些法宝,来应对政策执行遭遇的种种问题呢?荷兰政府又如何保证在“还地于水”的过程中,充分保证民众和团体的公共参与呢?

白鹳计划:还地于河的发想缘起

荷兰百年来的河堤系统,是以夏冬两堤构成。夏堤与冬堤之间的土地,称为洪泛平原,依河岸情况可能宽达200至400公尺。从1960年代到1980年代这三十年间,因为战后经济蓬勃发展、都市快速扩张,加上没有发生任何大型水患,使得地方政府与民众慢慢忘记了1953 年大洪水的教训,开始在洪泛平原内垦殖,兴建住宅与工厂。但这些使用土地的方式增加了地层压力,使得原本就因为上游坝堤兴建,使得下游地下水减少,而存在地层下陷问题的地区,地层下陷情况越来越严重。
 
面对这样的问题,荷兰H+N+S Landschapsarchitecteng景观建筑事务所在1985年公布的白鹳计划,从区域计划的尺度提出“还地于河”概念。该计划构想的创新点,可说是今日荷兰政府“还地于河”政策的原型:将夏堤破除,把夏堤与冬堤之间的土地回归河岸自然生态系统。这个白鹳计划,也让该建筑事务所赢得Eo Wijers基金会的荷兰河地竞图首奖。


荷事生?非
荷兰人治水:从“与水争地”到“还地于河” - 荷兰在线 - 荷兰在线
 
白鹳计划将“还地于河”之规划概念,应用于莱茵河区域的规划,规划范围东西约五十公里,南北约二十公里。上图中河流从上而下分别是,下莱茵河、瓦尔河和马斯河,黄色区块主要为非都市使用地区,红色区块为主要都市聚落分布地区,右上方聚落为阿纳姆市,其下方为奈梅亨市。

在白鹳计划中,“还地于河”的“地”,即是指夏堤与冬堤之间的洪泛平原。如果这部分的土地可以回归自然,不仅可以减少地面活动对地层造成的压力,恢复下游地区地下水的挹注,解决地层下陷问题,又可以健全河岸生态体系,增加休闲游憩空间,提升整体环境与空间品质。此外,由于这个地区的土地本来就属于政府或治水委员会所有,不需要额外征收私有地,政策可行性看似不低。因而,这个提案的创新构想,开始在相关部门发酵。

然而,一直等到1993至1995年间,荷兰境内河水水位达到有史以来的最高点;以及1995年,荷兰海尔德兰省的堤防几近溃堤,二十五万居民与一百万头牲畜虽然预先撤离,但也造成将近一百亿美元的经济损失。这庞大的损失,唤醒荷兰政府与民众的水患意识,让他们重新审视既有的治水系统。随后,荷兰的国家治水政策,才于1997 年起开始纳入「还地于河」的概念。

“还地于河”的公民参与

虽然洪泛地区的土地,本来就属于政府或治水委员会所有,但民众在此垦殖、居住与从事生产活动,却也是既成事实。那么,荷兰政府如何面对反弹声浪,让各地民众团体达成共识,将土地回归滞洪使用,着实是个大问题。

在整个“还地于河”政策的沟通过程中,图像化工具的使用,以及参与式的规划方法,均扮演了重要角色。首先,荷兰水利规划部门发展一套特殊的参与式规划方法与技术,主要藉由图像与地理资讯系统工具,供各利益关系团体利用。该软件工具中内设有相关环境地理资讯、700 种工程规划设计手法、以及与该手法相对应的数据设定,民众可以藉此对规划方案提出具体建议,且该系统工具可预估该规划方案可能带来的结果与影响,供各利益团体参考,据此选择方案,建立共识。

其次,在空间规划过程中,荷兰政府透过各种沟通渠道与场合,整合中央政府、地区与地方政府、地方居民、设计单位等不同利益相关者的意见,让方案最终得以完成协调,创造自然与农耕、水与人共存的空间成果。

这样的系统设计,反应出荷兰政府部门与规划单位的开放态度。除了将相关资讯公开,让规划设计更透明外,他们也研发相关辅助系统工具,降低其他利益团体与民众加入讨论的门槛。一旦利益团体与民众理解规划设计的考量与执行后果,不仅可以增进信任程度,有助方案的推行,又可以提升设计方案的创新度,凝聚共识,可谓一举多得。

笔者认为,如此开放民众参与的策略,值得中国相关政府部门的借鉴。从荷兰的经验我们可以知道,这些政府花费大笔经费获取的资讯,如地理资讯、气象资料等,确实可以转变为开放知识,成为促进民众参与政策研拟与空间规划设计的工具,并成功化解民众对政策的疑虑。简言之,让政府资讯成为更开放的资料,运用新科技让政府资讯能被民众更有意义的使用,降低民众参与门槛,是增进民众对于政策的理解,建立互信的一个有效办法。


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荷兰人治水:从“与水争地”到“还地于河” - 荷兰在线 - 荷兰在线
 
现实层面:水利工程与空间规划的持续角力

从80年代萌发的概念,并于1997年起尝试实践的“还地于河”政策,象征着荷兰政府在传统的水利工程基础上,导入空间规划手法建立跨领域的合作平台,将空间品质、自然景观、生态系统等其他专业领域纳入整体规划中。在新思维下,“安全性”不再是水利管理政策的唯一考量。

只是,由于“还地于河”政策尚处于执行与发展阶段,整体效果还不明显。加上荷兰的水利管理体系向来为工程派所主导,而水利工程专家对于“还地于河”的规划理念,终究还是抱持怀疑的态度。随着“还地于河”计划将在2015年实施完成,自2012年开始,“三角洲计划”成为荷兰全国主要的治水纲领。但在该计划中,空间品质再度遭到忽略,“安全性”依旧是唯一考量。部分空间规划设计师认为,如果1997 年的“还地于河”政策象征了荷兰治水观念的进步,那么新版的“三角洲计划”,则彷彿又往后退一步。这也许是水利工程为主导的治水委员会运作的结果。

就笔者的观察来看,空间规划设计者与水利工程专业者最大的冲突点,在于对生态与空间品质的坚持。水利工程专业重视安全,但对空间规划设计者而言,除了安全外,若能同时兼顾生态与空间品质是更好的。在此思考脉络下,空间规划设计者思考的重点,在于如何兼顾两者,而非完全摒弃传统的水利工程技术。亦即在发展兼顾两者的创新方法时,绝对需要水利工程专业的协助,以预估安全风险。我们可以预期的是,强调安全性的传统水利工程技术领域,和强调环境系统与空间品质提升的空间规划设计领域,在荷兰未来的水治理议题上,将继续角力与磨合,但这未尝不是一件促进技术创新的美事。

那么,“还地于河”的设计理念适合成为其他国家的水治理策略的样板吗?荷兰代尔夫特大学水利工程教授Bas Jonkman今年曾表示,荷兰空间规划设计师将“还地于河”、“与水共存”的观念与规划手法输出到发展中国家时,必须格外谨慎。否则一旦发生水患,将严重影响该国经济发展。他认为,不是不可以“与水共存”,只是必须在水利设施的保障下进行。

(较原文有所删改。受权使用,未经允许,不得转载。本文不代表本网观点。)

 
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作者/荷事生非O?ranje Express

穿梭于“旁观者”与“在地人”两者身份间,《荷事生非》透过五大主题介绍、评论、八卦荷兰。透过日常现实生活的大小事件,了解身为欧洲小国世界大国的荷兰社会,它的过去、现在、与未来发展。


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